– Vi burde snakke om “velferdssløserne” - ikke “velferdsprofitørene”

I desember ble det kjent at Oslo kommune saksøker staten. Bakgrunnen er at Statsforvalteren i Oslo og Viken (tidligere Fylkesmannen i Oslo og Viken) i sommer gav Private Barnehagers Landsforbund (PBL) medhold i at Oslo kommune over tid har feilberegnet tilskuddene de er forpliktet til å gi private barnehager. 

Krangelen skriver seg fra 2018, da PBL klaget på Oslo kommunes vedtak om sats for kommunale driftstilskudd i samme år. Observatører av kommunal sjargong og fluene på veggen i bystyresalen er godt kjent med verdiene som skjuler seg bak begreper som “sats for kommunale driftstilskudd”. De er ofte betydelige. Så også i denne saken. 

Private barnehager lever i hovedsak av to ting: foreldrebetaling, som er den samme som for kommunale barnehager, og offentlige tilskudd. Striden her står om beregningen av utgifter til administrasjon, og hvordan konkurranseutsatt kommunal barnehagedrift skal påvirke driftstilskuddet.

Byråd for oppvekst og kunnskap, Inga Marte Thorkildsen (SV), anslo overfor Utdanningsnytt i september at om avgjørelsen ble stående, ville det i første omgang være snakk om en samlet utbetaling til private barnehager i Oslo på 56 millioner kroner. Deretter vil det utgjøre 20 millioner kroner årlig fra 2021. For ikke å snakke om presedensen dette kan få for hele kommunesektoren. 

Her skal det også sies at skulle Statsforvalterens vedtak bli stående, kan PBL på vegne av sine medlemmer også kreve omgjøring av vedtakene for 2019 og 2020. Anslag fra PBL ligger opp mot 100 millioner kroner. 

– En ideologisk kamp

Noen ser på det nylige søksmålet som en enkeltstående affære, mens andre igjen ser dette som en siste omdreining av en prosess som har vart i flere år. Helt siden Raymond Johansen (Ap) dannet nytt byråd i Oslo i 2015, bestående av Arbeiderpartiet, MDG og SV, samt et lite giftemål med Rødt som støtteparti. En del av medgiften til sistnevnte var full stopp for etablering av nye private barnehager. Siden har det blitt en kamp. Ifølge direktør Anne Lindboe i PBL er det en ideologisk kamp. 

Hun ser søksmålet som nok et bevis for at kommunen ikke bare har sagt stopp til flere private barnehager i Oslo, men aktivt prøver å gjøre vilkårene dårligere for dem som allerede er i drift.

– Taperne i denne ideologiske kampen byrådet har iverksatt er barna, og det er bare trist, sier hun.

Ifølge Lindboe står Oslo i særklasse i Norge. I de fleste andre kommuner er samarbeidet mellom private barnehager og kommunen bra. Det er ikke helt tilfellet i Oslo. 

– Vi ser på tilskuddssystemet i Oslo at det er en grov forskjellsbehandling mellom private og kommunale barnehager. 

Ifølge PBL ser de gjennomgående at kommunen ikke tar med alle de reelle kostnadene de har til sine egne barnehager i grunnlaget for tilskuddet til de private. Dermed blir tilskuddet for lavt. Dette er et moment som ikke bare er eksklusivt for Oslo kommune. I disse dager har PBL prosedert en sak med tilstøtende problematikk i Fredrikstad kommune til Høyesterett. 

I tillegg gjøres det feil i driftstilskuddsberegningen, ifølge PBL. Dette skjer ved at det samtidig gjøres en systematisk forskjellsbehandling av hvilket kapitaltilskudd private barnehager får, i forhold til hva kommunen bruker på egenregidrift.

– Dette momentet er ikke noe Oslo kommune kan klandres for, men er en systemsvikt i selve finansieringssystemet, bemerker Lindboe. 

Kommunen flytter stillinger

Som nevnt ovenfor står striden i søksmålet om beregningen av utgifter til administrasjon. Private barnehager får i dag et administrasjonspåslag i driftstilskuddet. Oslo kommune har klassifisert lønn og driftsutgifter til enhetsledere og andre ledere som administrasjonsutgifter, mens PBL mener dette blir helt feil. De mener lønn og driftsutgifter til ledere og enhetsledere tradisjonelt har vært tillagt styrere i barnehagene og en naturlig del av basistilbudet og ordinær drift. 

Siden barnehageforliket i 2003 har det grunnleggende prinsippet for tilskudd til private barnehager vært at tilskuddet skal beregnes ut fra hvor mye det koster kommunen å drive en kommunal barnehage. 

De siste årene har Oslo kommune greid å redusere administrasjonsutgiftene de har til kommunale barnehager ved å overføre arbeids- og administrasjonsoppgaver til andre deler av forvaltningen. Det være seg oppgaver som å utvikle kompetanseplaner og kompetanseutvikling, etablering, avvikling og rehabilitering av barnehager og politisk og administrativt arbeid. Statsforvalteren kommenterte dette slik i sitt avslag fra i sommer: 

“Gjennomgående fremkommer det at etter kommunens vurdering inngår stillingene ikke i beregningsgrunnlaget fordi stillingene ikke ivaretar styreroppgaver. Etter Fylkesmannens vurdering kan det ikke være riktig å kategorisere utgifter til disse stillingene som sektoruavhengige utgifter som dekkes av administrasjonspåslaget. Etter Fylkesmannens vurdering er utgifter til disse lederstillingene følgelig ordinære driftsutgifter, jf. forskriften paragraf 3. Lønns- og driftsutgifter til disse lederne skal dermed inngå i beregningsgrunnlaget for tilskuddssats.”

Eller du kan si, som PBL tørt argumenterte for i klagen: Utgiftene forsvinner ikke bare fordi du flytter dem til et annet sted. 

– Vi vet at Oslo kommune ligger på et unaturlig lavt tilskuddsnivå til private barnehager sammenlignet med hva de bruker på egne barnehager. I lys av denne forskjellsbehandlingen er det ikke overraskende at kommunen ikke vil anerkjenne resultatet fra Statsforvalteren og går til sak, bemerker Lindboe. 

Bladde opp 65 millioner kroner

Et annet talende eksempel på den ideologiske trenden Lindboe peker på, er historien om Nybyen barnehage på Økern i Oslo. Barnehagen ble bygget av selskapet Espira. Espira er den femte største aktøren på barnehagemarkedet i Norge. Den største er Oslo kommune. Deretter følger Læringsverkstedet, FUS og Trondheim kommune. Espira har derimot en betydelig tilstedeværelse i Oslo, og selskapet fikk tillatelse til bygging av barnehagen av det forrige byrådet i 2012. Barnehagen var et krav i forhold til øvrig boligutbygging på Økern. 

Nybyen barnehage sto ferdig i begynnelsen av 2019, men byrådet nektet Espira å åpne den. Noe som førte til et lite, politisk rabalder. Opposisjonen anklaget allerede da byrådet for å sette ideologiske hensyn foran barnas beste: 

– Om få dager åpner barnehagehøsten, og det er bare ideologi som står i veien for at dørene kan åpnes, sa Oslo Høyres Eirik Lae Solberg til VG den gang. 

Etter hvert kom det frem at Espira enten måtte selge eller leie ut barnehagen de hadde bygget til kommunen. Etter å ha stått tom i over ett år kjøpte Oslo kommune barnehagen for 65 millioner kroner i mai i fjor. 

– Vi ble tvunget til å selge den. Alle nye barnehager som bygges i Oslo, uavhengig av når de ble godkjent, blir utelukkende kommunale, sier kommunikasjonsdirektør Jens Schei Hansen i Espira til Kapital og påpeker: 

– Oslo kommune er blitt et sted der det foreløpig ikke er mulig å lage private barnehager. Dette er en villet politikk. 

– Sløseri av offentlige midler

Kjøpet av Nybyen barnehage til 65 millioner kroner betegner Lindboe i PBL som et oppsiktsvekkende sløseri med offentlige midler. 

– Det er et paradoks å se at byråden sier at vi ikke har råd til det ene etter det andre nå under coronakrisen, men å bruke 65 millioner kroner på å kjøpe opp en aldeles utmerket barnehage, det kan de ta seg råd til. 

Samme betraktning gjør Schei Hansen i Espira seg. 

– Det er pussig å se at kommunen velger å gjøre dette. I samme år som de må velge stramt hva de skal bruke penger på, har de brukt 65 millioner kroner til et helt unødvendig kjøp av en privat barnehage. 

Det er ikke første gang Espira møter mostand fra dagens byråd. Barnehagene Tyngdepunktet på Ensjø torg, Krydderhagen på Løren og Utsiktskvartalet i Tiedemannsbyen, Munchs brygge på Paulsenkaia og Hovinenga barnehage på Valle Hovin, ble alle opprinnelig bestilt av Oslo bystyre så langt tilbake som i 2011. Espira var aktøren som søkte om driftstilskudd for å drive Krydderhaugen på Hasle. I 2016 avslo kommunen søknaden med begrunnelse at det ikke var behov for barnehagen, i 2017 opprettholdt Fylkesmannen vedtaket, og i 2018 kjøpte kommunen barnehagen for 51,4 millioner kroner og begynte å drive den selv. 

De øvrige barnehagene nevnt her gikk igjennom en tilsvarende prosess. Til sammen ble det brukt 220 millioner kroner til å overføre barnehagene til kommunen. 

– Å bygge barnehage i Oslo ble etter 2015 et politisk spill. Før 2015 var det en ganske forutsigbar forvaltningsoppgave. Når utbyggere bygget boliger, trengte de også barnehager. De la ut dette på anbud i markedet, og de som fikk tilslaget bygget barnehagen. Kommunen har satt en stopper for etablering av nye, private barnehager, og dermed redusert barnehagemangfoldet og foreldrenes valgmuligheter ved valg av barnehage. Da det nye byrådet tok over, gikk de så langt at barnehager som var planlagt og innregulert, ble stoppet. Det er en åpen og uttrykt politikk, sier Schei Hansen.

Han påpeker at Espiras kritikk retter seg mot den politiske ledelsen. 

– Den daglige driften av barnehager gjøres i et samarbeid med bydelene, og det samarbeidet opplever vi gjennomgående som bra. Det er i sakene hvor byrådet blir blandet inn at problemene ofte oppstår. 

Hard retorikk

Både Lindboe og Schei Hansen opplever sittende byråds retorikk som ganske ullen når det gjelder private barnehager. Retorikken kan oppsummeres med ett begrep: velferdsprofitører. Begrepet henviser til private velferdsaktører med et profittmotiv som kynisk utnytter rammene i statlige tilskuddsordninger på en uetisk måte for å berike seg selv. 

– Jeg er så lei av begrepet velferdsprofitør. Vi burde snakke mer om velferdssløserne, som jeg mener Oslo kommune er, ikke velferdsprofitørene, sier Lindboe. 

Et annet begrep som byrådet har benyttet for å bygge opp under dette inntrykket er “superprofitt”. I en kommentar i avisen Vårt Oslo i desember skrev Inga Marte Thorkildsen at kommersielle selskaper tjener store penger på barnehage. Hun viste til den nylige offentlige utredningen Private aktører i velferdsstaten.  

“Utvalget gjør et poeng ut av at barnehagetallene viser en sterkere indikasjon på superprofitt enn på de andre velferdsområdene,” skrev Thorkildsen. 

Deretter fulgte det naturlige retoriske spørsmålet: 

“Spørsmålet er bare hvem som skal tjene penger på den investeringen: fellesskapet eller kommersielle selskaper?”

Schei Hansen kan ikke helt skjønne hvordan Thorkildsen greide å tolke utredningen dithen. 

– Jeg synes det var interessant å lese utredningen som kom før jul, som jo faktisk slår fast at det ikke egentlig er noen superprofitt i denne sektoren. Driftsmarginene er jevnt over lave – mellom fem og seks prosent etter skatt. Selv om SV og Rødt sier det motsatte, er ikke dette den velferdssektoren der det er superprofitt.

– Usaklig påstand

Oslo kommune er helt uenig i at søksmålet deres er en del av en ideologisk kamp mot private barnehager. Byråd for oppvekst og kunnskap, Inga Marte Thorkildsen, påpeker overfor Kapital at kommunens praksis for tilskuddsberegning har ligget fast i mange år, også under forrige byråd.

– Det er fullstendig usaklig og meningsløst å påstå at dette søksmålet representerer en krig mot private aktører. Vi mener Fylkesmannens vedtak er basert på feil tolkning av regelverket, og har derfor bragt saken inn for rettsapparatet. Vår praksis for håndtering av administrative kostnader er den samme som i andre kommuner, og KS støtter oss i denne saken. Vi forsvarer en praksis som har vært der i årevis. Det ville vært helt uansvarlig å la tilskudd til private aktører gå på bekostning av fellesskapet i Oslo. 

Begrepet “velferdssløser” mener Thorkildsen også er fullstendig misvisende. Hun avviser kontant at avgjørelser, som det pågående søksmålet eller kjøpet av Nybyen barnehage under coronakrisen, er sløsing av fellesskapets midler. 

– Det vi må sikre, og som mange private eiere støtter, er at ingen beriker seg på bekostning av barna. Vi må også forfølge fellesskapets interesser når det er påkrevet, for eksempel når vi blir bedt om å utbetale mange titalls millioner kroner selv om den praksisen vi fører har ligget fast i årevis og vi mener å ha loven på vår side. Det hadde også vært oppsiktsvekkende om vi hadde latt være å føre tilsyn, når mye tydet på at penger ble brukt feil. Et offentlig utvalg bekreftet også rett før jul at det er svært høy lønnsomhet i barnehagesektoren for kommersielle og foreslo tiltak for å begrense det.

Angående Nybyen barnehage presiserer Thorkildsen at den ble kjøpt av kommunen for å sikre kommunal barnehagedrift i lokalene. 

– Det er små forskjeller i kostnadene for Oslo kommune å skulle drifte kommunalt en så stor barnehage som Nybyen og å betale for den private driften. Oslo kommune måtte uansett finansiert denne barnehagen, og private barnehager har krav på både drifts- og kapitaltilskudd. Når kommunen kjøper, får man fordelen av full kommunal kontroll, og når bygget er nedbetalt, vil det være kommunen som sitter igjen med eierskapet til bygningsmassen. Ved å kjøpe selv gjør Oslo kommune en god og fremtidsrettet investering – noe som må sies å være det stikk motsatte av sløsing.

På linje med annet næringsliv

Legger du den mye omtalte offentlige utredningen til grunn, kan det se ut som om ordet “superprofitt” er noe misvisende for utvalgets konklusjoner, men det samme er også argumenter om at private barnehager så vidt klarer seg på tilskuddene de får. 

Utvalget slår fast at lønnsomheten i private barnehager i form av driftsmargin er samlet på nivå med annet norsk næringsliv (mellom fem og seks prosent). Samtidig påpeker utvalget at siden mesteparten av inntektene kommer fra det offentlige, opererer selskapene med lav risiko, og de trenger dermed ikke så store driftsmarginer. 

Som med så mye annet er det nyansene i bildet som er interessante. Litt over halvparten av Norges vel 5.800 barnehager er private, og omtrent 40 prosent av de private barnehagene inngår i et foretak eller en foretaksgruppe. De seks største aktørene i markedet eide etter siste måling i 2016 ca. 9 prosent av de private barnehagene i landet. Utredningen viser at de største kjedene har betydelig mer overskudd enn de mindre kjedene, men den viser også at om lag en fjerdedel av de private barnehagene går med driftsunderskudd hvert år. 

– Er det kommunens oppfatning at private barnehager generelt kan anses som velferdsprofitører?

– Byrådet er ikke negative til private barnehager generelt, men er skeptisk til den økende kommersialiseringen i sektoren og ønsker et større innslag av kommunale og ideelle barnehager. Gjennom våre økonomiske tilsyn har vi avdekket at noen private eiere tar ut høy profitt blant annet gjennom å ha lav bemanning eller ved å gi høy lønn til seg selv, samt gjennom kjøp og salg. Vi kan ikke tillate at fellesskapets midler går til slike formål, sier Thorkildsen. 

– Hvor stor andel av barnehagene i Oslo mener kommunen det er hensiktsmessig at skal være privateid?

– Vi har ikke tallfestet det, men vi ønsker som nevnt flere kommunale og ideelle barnehager. I dag er det et flertall av barnehagene våre som er private. Dagens regelverk gir oss få muligheter til å oppnå det vi vil, ettersom godkjente private barnehager har en langvarig rett til kommunalt tilskudd.

Kommunen sparer penger

Et aspekt som utredningen ikke tok hensyn til, er hvorvidt private barnehager representerer en besparelse for det offentlige. En analyse utført av konsulentselskapet Agenda Kaupang konkluderte med at det offentlige har spart i gjennomsnitt 2,3 milliarder kroner hvert år siden 2008 på å tilby barnehageplasser i privat regi i stedet for i kommunal regi. 

Det blir trukket frem fra PBL at kommunen faktisk sparer penger ved å tillate privateide barnehager – spesielt på husleie, men også andre momenter. Er det tilfellet, etter deres mening?

– Det er riktig at private barnehager har noe lavere kommunal finansiering enn kommunale barnehager som følge av at kommunens pensjonskostnader ikke inngår i tilskuddsberegningen. Lavere lønns- og pensjonskostnader i de private barnehagene gir imidlertid kommunen mindre skatteinntekter. Det er derfor ikke opplagt at kommunen totalt sett sparer penger på å ha private barnehager. Vi er dessuten ikke for å spare penger på å gi dårligere betingelser til våre ansatte.

Anne Lindboe i PBL medgir at det har vært eksempler på utnytting av barnehageordningen blant private barnehager. Hun påpeker at det har vært noen få råtne egg, men at slikt forekommer i alle bransjer og er et anliggende for rettsapparatet. Ifølge henne er det derimot ikke grunn nok til å gjøre livet surt for en bransje som i det store og hele anstrenger seg for å skape sitt livsgrunnlag ut fra de reglene som Stortinget har vedtatt. 

– Det er absurd at Oslo kommune er så vanvittig streng. Vi kan ikke se noen annen grunn til dette enn at kommunen rett og slett er ideologisk imot private barnehager, konkluderer hun.